"Гражданский диалог в Орловской области: этапы роста доверия власти и общественных институтов"
Статья А. Г. Карпова для сборника, посвященного лучшим практикам регионов и муниципалитетов в области развития механизмов социального партнерства, взаимодействия в сфере предоставления социальных услуг, поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, VI Всероссийской конференции «Социальное партнерство и развитие институтов гражданского общества. Опыт регионов и муниципалитетов».
Одним из стратегических ресурсов Правительства Орловской области для модернизации социальной сферы региона, повышения качества социальных услуг населению является взаимодействие с сектором некоммерческих организаций.
По данным Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Орловской области по состоянию на 18 сентября 2013 года на территории Орловской области, зарегистрировано 938 некоммерческих организаций (из них 520 – общественные объединения, 182 – иные некоммерческие организации, 188 – религиозные организации, 48 – региональные отделения политических партий).
Одним из ключевых направлений работы Правительства Орловской области в сфере взаимодействия с третьим сектором в последние годы является создание условий для институализации социально ориентированных гражданских инициатив, укрепления и устойчивого развития общественных объединений и социально ориентированных некоммерческих организаций (далее – СО НКО).
Важным инструментом такой работы является финансовая поддержка социально ориентированных проектов и программ некоммерческого сектора. Цель такой поддержки – обеспечение условий для решения актуальных социальных проблем, повышения доступности предоставляемых гражданам социальных услуг, развитие человеческого капитала.
Период становления механизма государственной финансовой поддержки Правительством Орловской области общественных объединений и СО НКО можно разделить на три этапа.
На первом этапе с конца 90-х годов до 2006 года региональные органы государственной исполнительной власти Орловской области практиковали «точечную поддержку» региональных общественных объединений, с каждым из которых заключался отдельный договор на оказание соответствующих социальных услуг. Общее количество организаций, ежегодно получавших финансовую поддержку органов власти, не превышало десяти.
На втором этапе в 2007–2011 годах вслед за институализацией грантовой поддержки некоммерческих организаций Президентом России финансовая поддержка общественных объединений органами региональной власти приобрела системный характер. С 2007 года Правительство Орловской области ежегодно проводит конкурс грантов для общественных объединений Орловской области, направленный на повышение эффективности решения социальных проблем региона и вовлечение активных гражданских сил в их преодоление.
За 5 лет победителями конкурса реализовано 97 социально ориентированных проектов на общую сумму 31,5 млн рублей. Тысячи нуждающихся орловцев получили конкретную социальную помощь и поддержку, заботу и внимание дополнительно к работе государственных социальных служб.
Данный механизм поддержки региональных НКО способствовал становлению институтов гражданского общества, послужил заметным импульсом развития данных институтов. Увеличение объемов поддержки стало не только индикатором роста доверия власти к региональным институтам гражданского общества, позитивной оценкой их вклада в социальную модернизацию Орловской области, но и подняло планку ответственности некоммерческих организаций в деятельности по преодолению социальных недугов региона, повышению качества жизни орловцев.
Третий этап. 2012 г. – настоящее время. К этому времени накопленный опыт грантовой поддержки общественных объединений на федеральном и региональном уровнях и появившийся за счет такой поддержки институциональный вес третьего сектора позволили продифференцировать механизмы финансовой поддержки гражданских инициатив.
В 2011 году в Орловской области по инициативе Аппарата Губернатора и Правительства Орловской области был принят региональный закон «О поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций в Орловской области», предусматривающий восемь форм поддержки региональных СО НКО, первой из которых является выделение на конкурсной основе областных государственных грантов на финансирование реализации социально ориентированных проектов и социально ориентированных программ.
После вступления закона в силу было проведено два региональных конкурса СО НКО на право получения субсидий из бюджета Орловской области в 2012 году и текущем году с увеличением финансовой поддержки из регионального бюджета к объемам 2011 года на 40 и 60 процентов соответственно. 73 социально ориентированных проекта получили финансовую поддержку в размере до 1,349 млн рублей.
Кроме того, по итогам конкурсного отбора субъектов Российской Федерации для предоставления субсидий из федерального бюджета на реализацию программ поддержки СО НКО, проведенного Министерством экономического развития Российской Федерации в 2011 году, Орловская область дополнительно получила 7,7 млн рублей, позволивших региональному правительству впервые за весь период поддержки третьего сектора в регионе увеличить годовой грантовый фонд до 14,7 млн рублей.
Отличительной особенностью данного этапа поддержки региональных СО НКО стало обязательное софинансирование получателями субсидий расходов, требующихся для реализации проектов и программ, в размере не менее 25 %.
Наряду с заметным увеличением количества заявок некоммерческих организаций области следует отметить рост качественной проработки предоставляемых конкурсной комиссии проектов, максимизацию нацеленности на конкретные измеримые социальные результаты.
Таким образом, ритмичный ежегодный рост объемов финансовой поддержки СО НКО как ключевого инструмента власти в вопросе создания условий для институтализации и устойчивого развития гражданских организаций за период с начала нулевых до сегодняшнего дня, несомненно, стал определяющим фактором количественного и качественного роста как самих СО НКО, так и реализации ими социально ориентированных проектов и программ.
Понимая всю важность необходимости осуществлять массированные социальные инвестиции в третий сектор, Правительство Орловской области, находясь в тесном взаимодействии с наиболее эффективными гражданскими организациями региона, год от года наращивает объемы помощи, прежде всего финансовой.
Результатами такой политики стали ежегодный, особенно заметный в последние годы, рост активности и количества заявок СО НКО на участие в конкурсе грантов, повышение их качественной проработанности, поднимаемая СО НКО планка решаемых социальных задач, активное привлечение дополнительного финансирования со стороны бизнеса и меценатов, повсеместное внедрение современных социальных и гражданских технологий с опорой на лучший и многолетний опыт работы.
Еще одной отличительной особенностью третьего этапа развития механизма финансовой поддержки социально ориентированных проектов и программ некоммерческого сектора в Орловской области стало проведение муниципальными образованиями Орловской области самостоятельных конкурсов грантов для СО НКО.
С 2011 года город Орёл, обладая наиболее сильным бюджетом из всех муниципальных образований региона, впервые объявил о проведении ежегодного конкурса поддержки городских общественных объединений и организаций. За прошедшие три года общий объем поддержки составил 5 млн рублей. К выполнению социальных услуг было привлечено 34 городские общественные объединения и СО НКО, получившие адресную грантовую поддержку из муниципального бюджета города Орла.
Орловские общественные объединения и СО НКО при организационной и информационной поддержке органов государственной исполнительной власти специальной компетенции Орловской области привлекают дополнительные объемы социальных инвестиций в регион, ежегодно участвуя в конкурсах грантов Президента Российской Федерации.
Вместе с тем нельзя не отметить, что определенную озабоченность многих представителей гражданского общества Орловского края вызывает диспропорция распределения федеральной грантовой поддержки между субъектами Российской Федерации. На большинстве мероприятий, собирающих лидеров гражданских организаций, звучит мнение о том, что неравномерная развитость гражданского общества в различных регионах при единой системе оценки подаваемых на федеральный конкурс проектов, по сути, в большинстве случаев ставит в неравные условия грантозаявителей. Возможным выходом из сложившейся ситуации могло бы стать квотирование части конкурсного бюджета поддержки за каждым из субъектов Российской Федерации пропорционально объективным показателям социальной нагрузки на региональный бюджет, доли социально нуждающегося населения, количества зарегистрированных некоммерческих организаций и т.п.
Таким образом, говоря о механизме финансовой поддержки общественных объединений и СО НКО в Орловской области за последнее десятилетие, можно с уверенностью утверждать, что наращивание консолидированного ежегодного объема грантов и субсидий органами федеральной, региональной власти и местного самоуправления обеспечило в последние годы серьезные социальные инвестиции в региональные институты гражданского общества.
Институализация федеральной, региональной и муниципальной поддержки гражданских организаций создала необходимые условия для устойчивого развития нашего гражданского общества. Результатом этого стал заметный рост количественных и качественных социально ориентированных проектов и программ, переосмысление многими гражданскими организациями своей роли не только в отношении степени и глубины решаемых ими социальных задач, но и в отношении поиска новых эффективных механизмов достижения поставленных целей.
В то же время, несмотря на абсолютный и относительный рост грантовой поддержки некоммерческого сектора со стороны органов власти, необходимо обратить внимание на ограниченность финансирования гражданских инициатив, что зачастую лишает возможности реализовывать важные социально значимые проекты, количественно и качественно наращивать механизмы преодоления социальных недугов и проблем общества на уровне региона.
Дополнительным механизмом финансирования гражданских проектов может стать развитие социального предпринимательства, что также требует поддержки инициатив со стороны государства, прежде всего на первоначальном этапе реализации этого инструмента.
В 2013 году Правительство Орловской области впервые включило в ежегодный конкурсный отбор по предоставлению субсидий начинающим предпринимателям на создание собственного бизнеса номинацию «Создание собственного бизнеса в сфере предоставления социально значимых услуг населению». Данная номинация предусматривает поддержку предпринимателей, предоставляющих услуги в сферах социального обслуживания граждан.
Новациями этого года стали конкурсные отборы по предоставлению субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства, организующим группы дневного пребывания детей дошкольного возраста и иных подобных им видов деятельности по уходу и присмотру за детьми, и по предоставлению субсидий индивидуальным предпринимателям по возмещению части расходов на создание дошкольных образовательных центров. Денежные средства областного бюджета на безвозмездной и безвозвратной основе Правительством Орловской области предоставляются предпринимателям в размере 1 млн и 10 млн рублей соответственно.
Серьезным инструментом поддержки гражданских инициатив и создания условий для устойчивого развития общественных объединений и СО НКО, стоящих сегодня на повестке дня, должно стать предоставление налоговых льгот и льготных условий аренды недвижимого имущества гражданскими организациями Орловской области.
Высокие показатели дефицитности регионального бюджета становятся объективным сдерживающим фактором эффективного внедрения данных мер. Возможным выходом из сложившейся ситуации могло бы стать субсидирование федеральным бюджетом консолидированных бюджетов дотационных субъектов Российской Федерации в части выпадающих поступлений бюджета на реализацию программ налоговой и имущественной поддержки СО НКО.
На протяжении всего периода взаимодействия региональной власти и гражданских организаций Орловской области Правительство Орловской области оказывает активную информационную поддержку общественным объединениям и СО НКО.
На официальном Портале Орловской области расположен специальный раздел, посвященный некоммерческим организациям, в том числе Реестр социально ориентированных некоммерческих организаций Орловской области – получателей поддержки Аппарата Губернатора и Правительства Орловской области.
Ежемесячно в региональных СМИ выходят материалы, информирующие жителей региона о реализации и результатах социально ориентированных проектов и программ.
Индикатором роста гражданской зрелости в регионе, роста ответственности гражданских организаций за социальное развитие региона стало создание в 2007 году Ассоциации общественных объединений «Общественная палата Орловской области». Регион стал одним из первых в стране, где начала свою работу региональная общественная палата. Механизм ее формирования был и остается одним из самых демократичных.
Оценкой укрепления роли Ассоциации общественных объединений «Общественная палата Орловской области» в процессе развития и консолидации институтов гражданского общества региона стало принятие в 2008 году Орловским областным Советом народных депутатов Закона Орловской области «Об Общественной палате Орловской области». В качестве основного приоритета деятельности региональной общественной палаты законодатель нормативно закрепил обеспечение взаимодействия жителей Орловской области с органами государственной власти и местного самоуправления, общественного контроля за деятельностью органов власти.
Общественная палата Орловской области за прошедшие 6 лет заслужила доверие орловцев как консолидирующая рабочая площадка всех конструктивных гражданских сил Орловского края, заинтересованных в сохранении поступательного развития региона, площадка, без которой трудно представить эффективную систему взаимодействия региональной власти и региональных институтов гражданского общества.
К 2013 году Общественная палата собрала в своих рядах 114 наиболее активных, ведущих системную работу общественных объединений Орловской области.
Индикатором доверия крупнейшему гражданскому институту в регионе стала кампания по сбору средств на строительство памятника герою Отечественной войны 1812 года генералу А. П. Ермолову в городе Орле, проведенная в 2010–2012 годах. Правительством Орловской области совместно с Общественной палатой Орловской области при участии некоммерческих организаций, бизнес-сообщества, жителей края. В церемонии торжественного открытия в центре Орла памятника А. П. Ермолову 27 июля 2012 года приняли участие полномочный представитель Президента Российской Федерации в ЦФО Александр Беглов и председатель попечительского совета Центра национальной славы Владимир Якунин.
В текущем году Общественная палата вместе с Правительством региона выступила одним из инициаторов кампании по сбору средств для возведения мемориала в память о героях битвы на Соборовском поле, где в 1943 году состоялось одно из крупнейших сражений Курской дуги, пополнившее список Героев Советского Союза 35 именами.
Являясь, с одной стороны, агрегатором и выразителем разнонаправленных векторов гражданских инициатив, с другой, – авторитетным защитником интересов жителей региона и субъектов негосударственного некоммерческого сектора, Общественная палата Орловской области принимает самое активное участие в процессах формирования региональных и муниципальных представительных органов.
К примеру, весной 2011 года в Орловской области состоялись крупнейшие в новейшей истории региона выборы в органы местного самоуправления: в рамках 480 избирательных кампаний во все представительные органы муниципальных образований области было замещено 2959 мандатов.
По инициативе Общественной палаты Орловской области на старте выборной кампании в регионе между общественными объединениями, некоммерческими организациями и политическими партиями, работающими в Орловской области, было подписано Соглашение «За чистые и честные выборы».
На основе предложений общественных объединений региона было сформировано 90 % состава избирательных комиссий. В работе избирательных комиссий приняли участие более 6000 представителей общественных объединений.
Ассоциация общественных объединений «Общественная палата Орловской области» организовала на своей базе обучение наблюдателей, членов избирательных комиссий от общественных объединений.
Силами Общественной палаты Орловской области был развернут пункт общественной «Горячей линии» связи с избирателями Орловской области, который продемонстрировал реальные возможности гражданского общества в осуществлении контроля за подготовкой, организацией и проведением выборов.
За время работы в пункт общественной «Горячей линии» поступило и было зарегистрировано 165 обращений избирателей Орловской области.
Между Правительством Орловской области и Общественной палатой региона сложились тесные и конструктивные деловые отношения.
С 2010 года при активной организационной поддержке Аппарата Губернатора и Правительства Орловской области Общественной палатой ежегодно проводится региональный форум общественных объединений «Гражданский диалог», по праву ставший главной коммуникативной площадкой третьего сектора в регионе и ключевым механизмом в выстраивании взаимодействия государственных органов с институтами гражданского общества.
В рамках работы дискуссионных площадок форума лидеры гражданских организаций вместе с представителями органов власти открыто обсуждают острые региональные проблемы, вопросы, представляющие общественный интерес, предлагают пути преодоления актуальных социальных недугов, включаются в совместную работу.
Выставка социально ориентированных проектов и программ, ежегодно проводимая в рамках форума, обеспечивает прямой контакт власти, бизнеса и СО НКО, решение вопросов о дополнительной поддержке тех или иных проектов и программ.
Подводя итоги года, на форуме за вклад в развитие институтов гражданского общества Орловской области чествуют номинантов премии «Общественное признание».
Привлекая внимание большинства средств массовой информации региона, собирая значительную часть молодежи и студенчества, заметных представителей бизнес-сообщества, «Гражданский диалог» становится мощным импульсом развития регионального добровольчества и меценатства.
Отдельным направлением деятельности Общественной палаты, развиваемым при активной поддержке Аппарата Губернатора и Правительства Орловской области, органов исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области, является работа в сети Интернет официального сайта Ассоциации общественных объединений «Общественная палата Орловской области» по адресу: www.op-orel.ru. За время своего функционирования с 2011 года сайт Общественной палаты стал по-настоящему единой информационной площадкой для всех гражданских организаций и инициатив. С каждым годом растет цитируемость портала региональными и федеральными СМИ, увеличивается количество ежедневных посещений сайта.
Наряду с Общественной палатой Орловской области развиваются и другие активные СО НКО. Ряд крупнейших орловских общественных объединений имеет свои структурные подразделения в каждом из 26 муниципальных образований Орловской области. Это дает власти дополнительный стимул протянуть руку сотрудничества институтам гражданского общества как равноправным партнерам в совместной работе по повышению качества жизни орловцев.
На регулярной основе проводятся встречи членов Правительства Орловской области с представителями региональных общественных объединений и СО НКО. Одной из наиболее эффективных форм взаимодействия стало непосредственное участие представителей гражданских организаций в работе органов государственной власти региона: оперативных совещаниях Губернатора и Правительства Орловской области, пленарных заседаниях Орловского областного Совета народных депутатов, заседаниях Президиума и комитетов Орловского областного Совета народных депутатов, оперативных совещаниях главы администрации г. Орла, заседаниях Орловского городского Совета народных депутатов, общественных слушаниях по наиболее важным вопросам и законопроектам, затрагивающим интересы жителей региона.
Такая форма взаимодействия способствует широкой и своевременной информированности граждан и институтов гражданского общества о решениях государственных и муниципальных органов власти, пониманию причин и необходимости их принятия, повышению эффективности государственной политики, обеспечению осознанного исполнения и поддержки таких решений со стороны общественных объединений и жителей региона. Кроме того, обеспечивается обратная связь в виде объективного информирования органов власти и местного самоуправления о воздействии принимаемых решений на общественные отношения, а также в виде предложений по совершенствованию государственного регулирования в целях повышения качества жизни жителей Орловской области.
Аналогичный положительный эффект обеспечивается участием представителей исполнительных и законодательных органов государственной власти региона, а также муниципальных образований в мероприятиях, проводимых институтами гражданского общества. В том числе в проведении «горячих линий» по непосредственному общению с гражданами по наиболее актуальным проблемам, волнующим жителей нашей области.
Стало повседневной нормой функционирование общественных и наблюдательных советов при органах исполнительной власти всех уровней, осуществляющих как альтернативное информирование руководства этих органов, так и оперативную обратную связь.
Необходимо отметить, что целый ряд заметных в регионе, ведущих системную работу на ниве гражданского служения общественных объединений и СО НКО откликнулись на инициативу руководства страны по созданию Общероссийского народного фронта.
Большинство лидеров гражданских организаций региона видят в создании Общероссийского народного фронта закономерный этап развития отношений власти и третьего сектора, который опирается на десятилетний опыт поддержки органами власти гражданских инициатив, рост потенциала общественных объединений и СО НКО в решении конкретных злободневных общественных проблем.
Для некоммерческих организаций региона стоит вопрос повышения результативности обмена накопленным опытом, изучения для использования в своей работе лучших практик гражданского участия, прошедших апробацию и становление как в Орловском крае, так и на территории других субъектов Российской Федерации. Это касается и противодействия коррупции, и общественной экспертизы, и общественного контроля.
Актуальной остается проблема рекрутирования добровольцев. Регулярная публичная отчетность и информационная прозрачность деятельности некоммерческих и благотворительных организаций должны стать верным залогом широкого вовлечения молодежи в добровольческие ряды.
Важный вопрос – развитие многоуровневой системы гражданского образования, в том числе повышение квалификации гражданского актива некоммерческого сектора Орловской области. Благодаря инициативе государства с прошлого года запущена система ежегодного обучения работников СО НКО и государственных служащих, отвечающих за работу с третьим сектором. На базе Орловского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации во второй половине 2012 года в рамках комплексной программы обучения прошли повышение квалификации 66 представителей СО НКО Орловской области, 11 государственных и муниципальных служащих Орловской области.
Между гражданским обществом и властью выстраивается современный диалог, все четче вырисовываются контуры конструктивного партнерства. Региональные органы власти и органы местного самоуправления рассчитывают на качественный переход региональных гражданских институтов к роли эффективного проводника интересов различных социальных групп Орловской области, совместное обоюдоответственное взаимодействие в решении актуальных социальных проблем общества.
Законодательные новации на федеральном и региональном уровнях создали возможность для расширения и развития социально ориентированных инициатив, повышения эффективности реализации социально ориентированных проектов и программ в регионе. На повестку дня встали вопросы критериев оценки деятельности СО НКО, оценки конечных результатов такой деятельности, оценки вклада гражданских организаций в региональный валовый продукт, вопросы ответственности за эффективность инвестированных властью ресурсов.
Необходима прозрачная система отбора СО НКО для участия в развитии системы социальных услуг населению, которая позволит осуществлять контроль за качеством предоставления услуг не только государством, но и самим сообществом НКО.